زندگی

پایان شورای امنیت

 چادرها جمع شده اند، كاروان بزرگ بشريت بار دگر به حركت درآمده است. اين جملاتي بود كه ژان كريستين اسماتس در مورد تأسيس اتحاديه ملل بر زبان آورد. يك نسل بعد اين حركت جمعي به سوي حاكميت بين المللي قانون كماكان پويا به نظر مي رسيد. در سال 1945 اين اتحاديه جاي خود را به سازمان ملل متحد داد. تأسيس اين نهاد پرتحرك از سوي همه شخصيت ها مورد استقبال قرار گرفت و كوردل هال وزير امور خارجه وقت ايالات متحده از آن به عنوان كليد دستيابي به رفيع ترين آرزوها و مكنونات بشري ياد كرد. دنيا با سرعتي بيش از گذشته به حركت درآمده بود. عاقبت اوايل سال جاري اين كاروان به حال سكون درآمد و متوقف شد. با گسست تاريخي و دور از انتظار شوراي امنيت سازمان ملل متحد مشخص شد تمامي تلاش ها براي ملزم كردن روي آوردن به قوه قهريه از طريق حاكميت قانون ناكام مانده است. به واقع در تمامي اين سال ها هيچ پيشرفتي حاصل نيامده بود.

اصول حاكم بر به كارگيري قوه قهريه كه در اساسنامه سازمان ملل متحد آمده و از طريق شوراي امنيت اعمال مي شد قرباني نيروهاي ژئوپولتيكي شد كه قوي تر و پرتلاطم تر از آن بودند كه نهادي قانون گرا بتواند در برابرشان تاب آورد. قبل از آنكه سال 2003 ميلادي فرا رسد سوال اصلي اي كه فراروي كشورهايي قرار مي گرفت كه استفاده از قوه قهريه را در نظر داشتند اين بود كه آيا چنين عملكردي قانونمند است يا نه. در مقابل در قرن نوزدهم تنها سوالي كه در چنين شرايطي پيش مي آمد اين بود كه آيا به كارگيري زور وقوه قهريه عقلاني و بجا هست يا خير. آغاز پايان حاكميت سيستم امنيتي بين المللي به واقع اندكي قبل و روز 12 سپتامبر 2002 از راه رسيده بود. در آن روز جورج بوش رئيس جمهور آمريكا در ميان بهت و شگفتي همگان پرونده طرح شده خود عليه عراق را به مجمع عمومي سازمان ملل آورد و از اين سازمان خواست به دليل ناكامي بغداد در اجراي خلع سلاح تسليحاتي، عليه اين كشور وارد عمل شود. بوش گفت: ما با شوراي امنيت سازمان ملل متحد براي تصويب قطعنامه هاي لازم همكاري خواهيم كرد. اما همزمان هشدار داد چنانكه سازمان ملل در همكاري با آمريكا كوتاهي كند او به تنهايي عليه عراق اقدام خواهد كرد.

تهديد بوش يك ماه بعد از سوي كنگره آمريكا تكرار شد و مورد تأييد قرار گرفت. كنگره مجوز به كارگيري قوه قهريه عليه عراق بدون جلب نظر بدوي سازمان ملل متحد را صادر كرد. پيام آمريكا كاملا شفاف به نظر مي رسيد. همانطور كه يكي از مقامات ارشد دولتي در آن زمان اين پيام را اين گونه بيان كرد: ما به شوراي امنيت نياز نداريم. دو هفته بعد و در 25 اكتبر ايالات متحده به طور رسمي قطعنامه اي را پيشنهاد كرد كه به اين كشور اجازه مي داد عليه عراق وارد جنگ شود. اين بار هم بوش هشدار داد رد اين پيشنهاد از سوي شوراي امنيت مانع از اقدام عليه عراق نخواهد شد. او گفت: اگر سازمان ملل عزم يا شجاعت كافي براي خلع سلاح صدام حسين را ندارد و اگر صدام حسين به خلع سلاح تن ندهد ايالات متحده رهبري ائتلاف خلع سلاح [او] را برعهده خواهد گرفت. در پي رايزني هاي پشت پرده گسترده شوراي امنيت با تصويب به اتفاق آراي قطعنامه 1441 در هفتم نوامبر به تهديدات بوش پاسخ داد. اين قطعنامه عراق را ناقض عملي قطعنامه هاي قبلي معرفي مي كرد، رژيم بازرسي هاي جديدي را به وجود آورد و يك بار ديگر به عراق هشدار داد در صورت عملي نشدن خلع سلاح تسليحاتي با تبعات و پيامدهاي جدي كارشكني خود روبه رو خواهد شد. اين قطعنامه به وضوح مجوز به كارگيري قوه قهريه را صادر نكرده و به همين دليل واشنگتن ناچار بود باري ديگر به شوراي امنيت رجوع كند تا قبل از به كار بردن قوه قهريه از اين شورا كسب مجوز كند.  رأي مثبت شوراي امنيت به قطعنامه 1441 پيروزي اي شخصي براي كالين پاول وزير امور خارجه آمريكا بود كه تلاش زيادي براي واداشتن دولت آمريكا اقدام از طريق شوراي امنيت به خرج داده بود. ديري نپاييد كه ترديدهايي در مورد كارآمد بودن بازرسي هاي تسليحاتي جديد و ميزان همكاري عراقي ها به منصه ظهور رسيد. 21 ژانويه 2003 پاول شخصا اعلام داشت بازرسي ها كارآمد نيست.  او پنجم فوريه باري ديگر به شوراي امنيت رجوع كرده و ادعا كرد عراقي ها كماكان در حال مخفي كردن تسليحات كشتارجمعي خود هستند. فرانسه و آلمان با پافشاري بر اختصاص دادن زماني بيشتر به بازرسي به اظهارات پاول واكنش نشان دادند. تنش بين متحدان كه پيش از آن نيز بالا بود افزايش پيدا كرد و شكاف ها هنگامي كه هجده كشور اروپايي بيانيه اي در حمايت از موضع آمريكا صادر كردند، تعميق شد.

چهاردهم فوريه بازرسان در برابر شوراي امنيت قرار گرفتند تا اطلاع دهند پس از يازده هفته بازرسي در عراق هيچ گواهي در زمينه تسليحات كشتارجمعي عراق نيافته اند. ده روز بعد و در 24 فوريه ايالات متحده، بريتانيا واسپانيا پيش نويس قطعنامه اي را مطرح كردند كه شورا را به اعلام رسمي ناكامي عراق در استفاده از آخرين فرصت خود براساس قطعنامه 1441 براساس فصل هفتم اساسنامه سازمان ملل متحد ترغيب مي كرد. فرانسه، روسيه و آلمان باز هم پيشنهاد كردند به عراق فرصت بيشتري داده شود. 28 فوريه كاخ سفيد كه بيش از پيش بي قرار و خشمگين به نظر مي رسيد هدف نهايي خود را برملا كرد. آري فلچر سخنگوي مطبوعاتي كاخ سفيد اعلام داشت هدف آمريكا ديگر صرفا خلع سلاح عراق نيست، بلكه اكنون تغيير رژيم در عراق را هم شامل مي شود. دوره اي مملو از چانه زني از پي آمد. عاقبت پنجم مارس فرانسه و روسيه تصريح كردند هر قطعنامه اي كه به كارگيري قوه قهريه عليه صدام را مجاز شمرد بلوكه خواهند كرد. روز بعد چين هم اعلام داشت قصد دارد همين موضع را اتخاذ كند. بريتانيا راهي مصالحه جويانه را پيشنهاد كرد اما پنج عضو دائم شوراي امنيت نتوانستند در مورد اين پيشنهاد به اتفاق نظر دست يابند: در هنگامه رويارويي با تهديدي جدي كه صلح و ثبات بين المللي را به مخاطره افكنده بود شوراي امنيت با بن بستي مهلك روبه رو شده بود.

بازي بزرگان

در اين مقطع همانطور كه بوش گفت دستيابي به اين استنتاج كاملا سهل و آسان بود كه ناكامي شوراي امنيت و سازمان ملل در رويارويي با عراق موجب مي شود اين نهاد جهاني به منزله مجموعه اي ناكارآمد و مجمعي مشاورتي و بي فايده به تاريخ بپيوندد و رنگ ببازد. در عالم واقعيت سرنوشت شورا مدت ها قبل رقم خورده بود. مشكل تنها درگرفتن جنگ دومي در خليج فارس نبود بلكه انشعاب يگانه قدرت جهاني به سوي اين رويكرد بود كه نمي تواند خود را با تعريفي كه براي فعاليت و عملكرد سازمان ملل تعريف شده انطباق دهد.  اين در واقع بسط يكجانبه گرايي آمريكا ـ نه بحران عراق ـ بود كه در كنار رويارويي فرهنگ ها و ديدگاه هاي متفاوت نسبت به، به كارگيري قوه قهريه گام به گام اعتبار شورا را فرسايش داد. هرچند اين نهاد توانسته بود در دوران آرام و كم تلاطم لنگ لنگان همگام با تحولات به پيش رود و به وظايف خود عمل كند، ثابت شده بود نمي تواند در دوران پرالتهاب كارآيي چنداني داشته باشد. دليل اين ناكامي هيچ كشور منفردي نبود. علت اصلي روند نامناسب اشاعه، توسعه و تكامل سيستم بين المللي بوده است.  در اولين گام كافي است تغيير در سياست قدرت ها را در نظر بگيريم. واكنش در قبال حركت خزنده ايالات متحده در جهت اعمال بازدارندگي از پيش قابل پيش بيني بود. ائتلاف رقبا ظهور يافته است. پس از پايان جنگ سرد فرانسوي ها، چيني ها و روس ها در حال تلاش براي بازگرداندن جهان به وضعيت چندقطبي و حال و هوايي متعادل تر بوده اند. هوبرت ودرين وزير امور خارجه اسبق فرانسه در سال 1998 رسما به پيگيري اين هدف اقرار كرد: نمي توانيم بپذيريم. . . كه جهان به لحاظ سياسي تك قطبي باشد. او افزود: به همين دليل است كه ما براي خلق جهاني چندقطبي مي جنگيم. ژاك شيراك رئيس جمهور فرانسه به شكلي خستگي ناپذير براي دستيابي به اين هدف در تلاش بوده است. براساس اظهارات پيرله لوش كه در ابتداي دهه نود مشاور سياست خارجي شيراك بود رئيس او خواهان جهاني چندقطبي كه اروپا در آن وزنه تعادل و خنثي كننده توان سياسي و قدرت نظامي ايالات متحده باشد است. شيراك خود در اين مورد اين گونه توضيح مي دهد: هر جامعه اي كه در آن تنها يك قدرت برتر و بانفوذ وجود داشته باشد، هميشه خطرناك بوده و واكنش ديگران را برانگيخته است. طي سال هاي اخير روسيه و چين هم نشان داده اند مشغوليت هاي اين چنيني دارند. به واقع اين هدف در قالب معاهده اي كه دو طرف در ژوئيه 2002 به امضا رساندند رسميت يافت. اين معاهده به وضوح عزم اين دو كشور براي ايجاد جهاني چندقطبي را به تصوير مي كشد. آلمان هرچند دير به اين كاروان پيوست اما خيلي زود به يكي از شركاي فعال رويارويي با هژموني ايالات متحده تبديل شد. يوشكا فيشر وزير امور خارجه آلمان در سال 2000 گفته بود يكي از اصول اساسي اروپا پس از 1945 مقابله با جاه طلبي هاي سلطه طلبانه كشورهاي منفرد بوده و هست.  به رغم اين قسم مخالفت ها، واشنگتن آشكار كرده كه عزم دارد هرچه در توان دارد براي اعمال بازدارندگي مورد نظر خود انجام دهد. دولت بوش در سپتامبر 2002 جزوه اي منتشر كرد كه استراتژي امنيت ملي ايالات متحده را به تصوير مي كشيد. اين جزوه هيچ ترديد و جاي سوالي در مورد برنامه هاي آمريكا كه قصد دارد اجازه ندهد هيچ كشوري رقيب قدرت نظامي آمريكا شود بر جاي نگذاشت. مناقشه انگيزتر آنكه اين جزوه همچنين مضمون دكترين بازدارندگي اي را طرح مي كند كه به وضوح مغاير منشور سازمان ملل متحد است.

مرگ قانون

يكي از بسترهاي ديگر اختلاف نظر كه موجب تضعيف سازمان ملل شده آنجايي است كه بايد قوانين بين المللي تبيين شوند. آمريكايي ها قوانين قهري و تصويب شده براساس موقعيت ها و شرايط را ترجيح مي دهند. آنها ترجيح مي دهند فضا براي رقابت باز باشد و قوانين را آخرين نقطه در تنظيم شرايط و روابط مي پندارند كه در صورت شكست بازار بايد وضع شوند. اروپاييان در مقابل طرفدار قوانين پيشگيرانه هستند كه هدف جلوگيري از بحران ها و به نظم درآوردن شرايط پيش از معضلات را دنبال مي كند. اين ديدگاه ايجاد ثبات و پيش بيني روند جريانات را مد نظر دارد، در حالي كه آمريكايي ها در آن سوي طيف با خلاقيت و هرج و مرج گاه به گاه احساس راحتي بيشتري مي كنند.

در اين بين و بيش از هر چيز ديگر اين بار هم اختلاف نظر دو طرف در رفتارها و خصوصا لزوم متابعت از قوانين سازمان ملل در استفاده از قوه قهريه به چشم مي خورد، عاملي كه بيش از ساير عوامل موجبات انقطاع در عملكرد سازمان ملل را رقم مي زند. پس از 1945 استفاده از قوه قهريه به رغم مغايرت كامل با اساسنامه سازمان ملل متحد آن چنان شايع بوده كه مي توان ادعا كرد رژيم مورد نظر اين نهاد دچار فروپاشي شده است.  اين استنتاج را براساس اشكال و راه هاي متفاوتي تحت دكترين حقوق بين المللي و عرف حاكم به جامعه بين المللي مي توان تعريف و تبيين كرد. نقض جمعي يك معاهده توسط تعداد بي شماري از اعضا در دوره اي طولاني را مي توان به منزله شكست و ناكامي آن معاهده و سيستم دانست. اين موارد نقض را همچنين مي توان عادتي عرف شده دانست كه به خلق قوانين جديد نانوشته ختم شده كه عملا جانشين قواعد و قوانين قبلي شده است. صرفنظر از اينكه چه فرمول و قاعده اي را براي تعريف بحران جاري به كار ببريم در صورت مسئله تغييري به وجود نمي آيد.  ويتن اشتاين مي گويد: اگر مي خواهيد بدانيد فردي متدين است يا نه از او سوال نكنيد، رفتار او را تحت نظر بگيريد. بنابراين اگر شما مي خواهيد بدانيد يك كشور چه قانوني را قبول دارد كافي است اين چنين عمل كنيد. چنانكه كشورها به واقع خواستار اين بودند كه روي آوردن به قوه قهريه از سوي يك كشور را در چارچوب قانون محصور كنند بايد هزينه نقض اين قانون را به مراتب بيشتر از هزينه متابعت از آن قرار مي دادند. اما آنها چنين نكردند. با اين حال برخي تحليلگران اعتقاد دارند اقرار به مرگ حاكميت قوانين سازمان ملل متحد در زمينه به كارگيري قوه قهريه مي تواند معادل كنار گذاشتن كامل حاكميت قانون باشد. اين تحليلگران با اشاره به اين واقعيت كه افكار عمومي بوش را وادار كرد به كنگره و سازمان ملل متحد روي آورد مي گويند اين مسئله نشان مي دهد، قانون بين المللي به بازي بزرگان شكل مي بخشد. قوانين بين المللي دچار فروپاشي شده اند و به همين دليل عجيب و بهت آور نبود كه ايالات متحده در سپتامبر 2002 در اعلام سند مربوط به امنيت ملي خود كه به شكلي آشكار نشان مي داد آمريكا ديگر قصد ندارد در به كارگيري قوه قهريه از قوانين بين المللي پيروي نكند، ترديد به خود راه نداد. كلمات قانونمند يا غيرقانوني بودن آنجا كه مسئله به استفاده از زور در سطح بين المللي مربوط مي شود معناي خود را از دست داده اند.

فضايي پرالتهاب

اين ها مجموعه نيروهايي بودند كه اضمحلال شوراي امنيت را رقم زدند. ساير نهادها هم با شرايطي مشابه روبه رو شده اند. يك نمونه بارز ناتو بود. هنگامي كه فرانسه، آلمان و بلژيك سعي كردند مانع از كمك به دفاع از حريم تركيه در صورت آغاز جنگ با عراق شوند، فرانسيس هسبورگ از مشاوران وزارت امور خارجه فرانسه پس از تحولات گفت: به پايان ائتلاف آتلانتيك خوش آمديد.   به همين سياق منتقدان آمريكا وقتي عبارت ما احساس دين و اجبار در توجه به ديدگاه هاي ساير دولت ها نداريم را بشنوند، خواهند گفت چنين جمله اي بي شك توسط يك آمريكايي عنوان شده است. اما در واقع اين عبارتي است كه گرهارد شرودر صدراعظم آلمان دهم فوريه سال جاري ميلادي بر زبان آورد. اولين و آخرين حقيقت ژئوپلتيك اين است كه امنيت را بايد با قدرت جست. نهادهاي قانون گرايي كه با روش هاي ديگر درصدد تحقق اين هدف هستند، نهايتا برچيده خواهند شد.

ترجمه رضا سادات

 منبع: فارين افرز

برگشت

زندگی           سیاست و اقتصاد